Gli effetti della legge 9/2016: offerta tagliata dell’80%, 5.200 posti di lavoro in meno. “Assist” al gioco illegale.

Eurispes: “Inefficacia degli strumenti adottati”

Videolottery e news slot tagliate dell’80%, 2 miliardi in meno di euro giocati, 5.200 posti di lavoro perduti e 220 milioni in meno nelle casse dello Stato. È la stima degli effetti della contrazione dell’offerta del gioco pubblico in Piemonte ‒ generati dall’applicazione della legge regionale 9/2016 ‒ elaborata dall’Osservatorio Giochi, legalità e patologie dell’Eurispes nello studio “Gioco pubblico e dipendenze in Piemonte”. Una “compressione” che, inevitabilmente, sfocia in una crescita dell’illegalità.

In una fase delicata per il mondo del gioco in Piemonte, alla vigilia dell’importante scadenza del 20 maggio, che vedrà la piena applicazione della legge regionale, l’Eurispes intende fornire un contributo originale che spazia dalla valutazione degli strumenti previsti dalla normativa (limitazione degli orari dell’offerta e “distanziometro”), all’attività dei Dipartimenti delle Dipendenze patologiche delle Asl regionali, dal nesso tra riduzione dell’offerta e aumento dell’illegalità, all’impatto dei provvedimenti sull’occupazione della filiera regionale del gioco pubblico.

La competenza legislativa

La competenza sul gioco legale è materia concorrente tra Stato e Regioni, e queste ultime gestiscono direttamente le tematiche sanitarie connesse alla galassia gioco.

Sulla base dell’allarme sociale che si è generato negli ultimi anni, molte Amministrazioni regionali hanno legiferato, utilizzando prevalentemente come perno della regolamentazione lo strumento del “distanziometro”. Uno strumento che prevede l’impossibilità di mantenere aperti punti vendita del gioco legale a meno di una certa distanza da una serie di luoghi sensibili quali scuole, luoghi di culto, centri sportivi e giovanili.

Il 7 settembre 2017 si era giunti ad una Intesa tra Governo e Autonomie locali, che avrebbe permesso di riformare l’intero comparto attraverso la riduzione programmata di apparecchi da gioco (-35%) e la diminuzione dei punti vendita (-50%). L’Intesa, per essere attuata, prevedeva che le Regioni modificassero le leggi precedentemente varate; cosa che, tuttavia, in molti casi non è accaduta, generando un caos e, per l’applicazione del “distanziometro”, il rischio di una quasi completa espulsione dell’offerta del gioco legale da molti territori.

Ad oggi la confusione regna sovrana, e si stanno evidenziando sui territori delle difformità insostenibili all’interno di un Paese che, in un settore così rilevante, non può non avere una politica nazionale. In sostanza, il “federalismo dell’azzardo” si sta rivelando un flop.

Le dipendenze del gioco in Italia

Secondo l’Istituto Superiore di Sanità gli italiani che giocano sono circa 18 milioni e mezzo, ovvero il 36,4% della popolazione (43,7% uomini, 29,8% donne); di questi, 13.453.000 rientrano nella categoria del giocatore “sociale”, ovvero saltuario e per puro divertimento. I giocatori stimati a “basso rischio” sono il 4,1% (2 milioni circa), i giocatori a “rischio moderato” rappresentano il 2,8% (1 milione e 400mila), quelli “problematici” sono il 3%, ovvero circa un milione e mezzo. Tra i giocatori problematici la fascia 50-64enni è la più rappresentata con il 35,5%.

Va qui precisato che l’area dei giocatori problematici non coincide con quella dei giocatori patologici, definibili così solo a seguito di una diagnosi medica e successivamente alla “presa in carico” da parte delle strutture sanitarie. In Italia sono solo 13mila le persone che vengono assistite dai Dipartimenti delle Dipendenze Patologiche delle Asl, e rappresentano lo 0,87% dei giocatori “problematici”.

È evidente che il delta tra il numero dei giocatori considerati problematici (1.500.000) e quelli diagnosticati patologici (13.000) è così estremo da portare con sé valutazioni di segno opposto. La prima è che il passaggio tra problematico e patologico sia molto raro; la seconda è che il sistema sanitario riesce comunque ad intercettare solo “tracce” dei comportamenti patologici legati al consumo di gioco.

Quanto è efficace il “distanziometro”?

La distanza dai luoghi in cui è possibile giocare è un elemento influente nel determinare il comportamento dei potenziali giocatori patologici? L’Eurispes, dopo un primo studio realizzato in Puglia, con questo secondo lavoro territoriale, ribadisce la totale assenza di efficacia del “distanziometro”.

Questo risultato è corroborato anche da alcuni dati dell’Istituto Superiore di Sanità, che ha riscontrato le predilezioni dei giocatori “sociali” e di quelli “problematici”, relativi alla “vicinanza” o alla “lontananza” dei punti di giochi dall’abitazione e del posto di lavoro, e il valore che le due categorie attribuiscono alla “riservatezza”.
L’11,3% dei giocatori “problematici” preferisce giocare in luoghi lontani da casa, contro il 2,5% di quelli “sociali”, e il 10,7% dei “problematici” ha una predilezione per gli esercizi che garantiscono maggior privacy, rispetto all’1,5% dei giocatori “sociali”. Dunque, il giocatore problematico ricerca luoghi lontani che garantiscono privacy e che, in qualche misura, occultano la loro condizione di giocatori. «Conseguentemente, si può affermare che il distanziometro non mitiga la pulsione al gioco dei giocatori problematici o patologici, mentre può avere un effetto di dissuasione per quelli sociali», sostiene Alberto Baldazzi, coordinatore della ricerca, che aggiunge: «L’inefficacia dello strumento sul fronte socio-sanitario, produce inoltre un vero e proprio aiuto alla criminalità organizzata che, da sempre, ha allungato i propri tentacoli sul settore del gioco e delle scommesse. Il rischio della crescita dell’illegalità, dunque, non può e non deve essere sottovalutato come effetto della compressione dell’offerta del gioco pubblico».

Sulla stessa linea, il Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, Federico Cafiero De Raho, ha arricchito la ricerca dell’Eurispes con un prezioso contributo, spiegando: «Oltre alle infiltrazioni criminali, è certo che l’area del gioco presenti dei rischi per la salute dei cittadini, anche se i dati oggi in nostro possesso sono, forse, meno allarmanti di quelli che emergono dal consumo di tabacco, di droghe e di alcol. È quindi necessario attrezzarsi per questa specifica dipendenza “sine substantia”, che inoltre molto spesso si manifesta in connubio con altre forme di dipendenza “da sostanza”. Ma pensare di intervenire vietando di fatto di giocare legalmente, per un verso non garantisce una libertà che deve essere comunque rispettata, per l’altro spalanca praterie per il gioco illegale.» De Raho aggiunge: «La repressione deve riguardare l’illegalità, e in proposito la politica dovrebbe intervenire dotando le Forze dell’ordine e gli inquirenti di strumenti più avanzati. Una cosa è certa: il proibizionismo, in questo come in altri settori, ha sempre dimostrato di non essere una soluzione».

Lo stato dell’arte del gioco pubblico in Piemonte

La Regione Piemonte ha varato nel maggio 2016 un testo di legge per il contrasto al gioco d’azzardo patologico che ha previsto una tempistica differenziata per l’adeguamento di diverse tipologie di esercizi che offrono gioco pubblico. A differenza di altre Regioni, che hanno rivisto i testi precedentemente varati, modificando la tempistica di entrata in vigore del “distanziometro”, per il Piemonte ciò non è avvenuto.
Gli effetti della legge relativi alla prima scadenza, fissata al 20 novembre 2017, si sono già manifestati.
Dopo l’applicazione delle misure contenute nella legge 9/2016 (compressione degli orari di gioco e applicazione del “distanziometro”), tra marzo 2017 e settembre 2018, risulta fortissima la riduzione del numero degli esercizi che propongono l’offerta del gioco: i punti vendita generalisti sono scesi da 6.241 a 1.788. Per quello che riguarda il numero degli apparecchi AWP operativi in Piemonte, esso è sceso da 26.134 a 12.468, con una riduzione pari al 52%.

C’è da specificare che alla prima scadenza del 20 novembre 2017, erano interessati solo gli esercizi “generalisti”, per i quali le norme consentono la presenza dei soli apparecchi AWP, mentre i negozi specializzati, non interessati da questa prima scadenza, ospitano sia apparecchi AWP che VLT.
Nonostante questa diminuzione dell’offerta, l’Eurispes ha calcolato che nel primo anno di piena applicazione delle misure contenute nella legge 9/2016 (compressione degli orari di gioco e applicazione del “distanziometro”), ovvero nel 2018, i volumi di gioco dei cittadini piemontesi, sono, in realtà, aumentati.
I cittadini che hanno consumato gioco pubblico in Piemonte durante il 2018, hanno effettuato “giocate” per 103.508.278,72 euro in più rispetto al 2016. Se è vero che la “spesa”, nel 2018, è scesa di circa 148 milioni di euro per la diminuzione del gioco con le AWP, che hanno un payout assai inferiore rispetto all’online, è altrettanto vero che, comunque, nel 2018 in Piemonte si è “giocato di più”.
La diminuzione dei volumi di gioco sulle AWP è stata, tra il 2016 e il 2018, evidentemente imponente: più di 876 milioni di euro (-44%). Nello stesso arco temporale, però, altre tipologie di gioco su rete fisica hanno riscontrato aumenti, e tra questi i più rilevanti sono quelli delle VLT, con volumi cresciuti di circa 186 milioni di euro. Questo maggior consumo si è verificato interamente nei negozi specializzati, gli unici che possono ospitarle.
Spiega Alberto Baldazzi: «L’impatto della legge 9/2016 ha generato ad oggi una riduzione del consumo di gioco attraverso apparecchi AWP ‒ per altro in parte compensata dall’aumento di quello attraverso VLT e, più in generale del volume complessivo delle altre tipologie – da parte del giocatore “sociale” che, in quanto tale, non è ritenuto a rischio di dipendenze, mentre il giocatore problematico e/o patologico non ne è stato realmente investito».

La scadenza del 20 maggio: verso la sostanziale espulsione dai territori del gioco attraverso apparecchi
Dopo il 20 di maggio, l’offerta pubblica sul territorio regionale per quanto riguarda gli apparecchi da gioco (AWP e VLT) subirà un ulteriore, draconiano taglio che diverse proiezioni collocano intorno all’80%. Ciò comporterà una crisi drammatica per gli esercenti di negozi che offrono gioco attraverso le ADI (apparecchi da intrattenimento), ma anche le altre tipologie di offerta ne risentiranno, in quanto nella tenuta dei conti di molti esercizi specializzati il concorso degli introiti da apparecchi è determinante.

La diminuzione dell’offerta interesserà l’intera area delle VLT, che nel 2018 ha espresso un volume di giocate pari a circa 1 miliardo e 900 milioni di euro. Applicando una riduzione tendenziale dell’80%, si dovrebbe manifestare una riduzione pari a circa 1 miliardo e mezzo nei volumi di gioco (cui corrisponderebbe una riduzione in termini di entrate erariali di circa 100 milioni di euro su base annua nel 2020).
Per quello che riguarda le AWP, la riduzione dell’offerta non riguarderà la quota residua presente nei negozi generalisti, che si sono già ridotti a circa 1.070, ma si concentrerà su quelle presenti nei negozi specializzati che attualmente “ospitano” circa i due terzi delle 12.468 AWP presenti sul territorio regionale.
Dal momento che i volumi di gioco 2018 generati dalle AWP ammontavano a circa 1 miliardo e 100 milioni di euro, applicando una riduzione dell’80% ai due terzi di questo volume, si produce una tendenziale riduzione di volume di gioco pari a circa 550 milioni di euro. Somma che corrisponde ad una riduzione, in termini di entrate erariali, di ulteriori 110-115 milioni di euro su base annua nel 2020.

La somma di queste riduzioni del volume di gioco (VLT + AWP) dovrebbe assestarsi intorno ai 2 miliardi di euro.
In particolare, secondo l’analisi elaborata dall’Eurispes, l’offerta del gioco pubblico scomparirà quasi del tutto dai centri urbani e sopravviverà in maniera residuale, nelle zone rurali e nelle periferie.

L’impatto occupazionale

L’Eurispes ha elaborato un’analisi dell’impatto della legge regionale sull’occupazione.

In sintesi, questa è la situazione che caratterizza il territorio piemontese:

i punti vendita generalisti sono scesi da 6.241 a 1.788, in relazione alla scadenza del 20 novembre 2017;

i punti vendita specializzati scenderanno da 720 a 164 con il 20 di maggio 2019;

nelle settimane e nei mesi successivi, per effetti “indiretti, cioè a causa delle diseconomie cui si andrà incontro per il venir meno del reddito derivante da AWP e VLT, i punti vendita specializzati scenderanno di un ulteriore 50%, da 164 a 82.

Il combinato-disposto da quanto si è già verificato e quanto atteso per gli effetti diretti e indiretti della legge regionale 9/2016, è che gli esercizi che offrono gioco pubblico attraverso apparecchi AWP e VLT, scenderanno in Piemonte da 6.241 a 1.150.

La stima complessiva dell’effetto sui redditi da lavoro nella Regione Piemonte, conseguente alla piena applicazione della legge regionale, produce una previsione di perdita occupazionale complessiva tra la fine del 2017 ed il 2019 di oltre 5.200 addetti, così suddivisi:

2.217 addetti, già avvenuta al 20 novembre 2016 negli esercizi generalisti;

1.565 addetti, con l’applicazione del “distanziometro” al 20 maggio 2019 negli esercizi specializzati;

1.114 addetti, nei mesi successivi al maggio 2019, per diseconomicità dei residuali esercizi specializzati;

321 addetti, dal 20 maggio 2019 quale effetto della diminuzione di attività nella filiera distributiva.

L’illegalità: gli interessi della criminalità organizzata

Come spiegato da Antonio De Donno, Presidente del Comitato Scientifico dell’Osservatorio Permanente su “Giochi, Legalità e Patologie” di Eurispes, e Procuratore Capo della Repubblica di Brindisi, «Proibizionismo e para-proibizionismo altro non sono che l’anticamera del gioco illegale gestito dai settori malavitosi. Alcune iniziative assunte dalle Autonomie locali ed “eccedenti” il così detto “spirito dell’Intesa”, quali la riproposizione sic et simpliciter dello strumento del “distanziometro” e la compressione degli orari giornalieri nei quali è possibile esercitare il gioco legale, certo inconsapevolmente producono il rischio di una ripresa dell’area dell’illegalità. Ogni eccessiva “compressione” delle dinamiche logistiche ed orarie relative al gioco legale, in primo luogo rafforza l’identità problematica del giocatore a rischio o patologico».

Secondo il report del III Reparto Operazioni del Comando Generale della Guardia di Finanza a livello nazionale, solo attraverso il web, nel 2018 il volume di giocate raccolte con meccanismi di frode sulle scommesse è valutato in 4,5 miliardi di euro.

Si tratta del frutto di movimenti illeciti, che fluisce su conti cifrati in banche estere, anche di paesi appartenenti all’Unione europea, per essere reinvestito principalmente nell’acquisto di immobili di lusso, proprietà e titoli azionari, in Italia e in Europa.

Le indagini di polizia giudiziaria concluse lo scorso anno sono state 204, di cui 136 in materia di giochi e 68 in materia di scommesse. In totale le violazioni riscontrate sono state 2.056, con 1.037 persone denunciate all’Autorità giudiziaria.

Sul piano dei controlli amministrativi, la Guardia di Finanza ha effettuato ispezioni in 4.390 esercizi, accertando 913 violazioni che hanno portato alla denuncia di 283 persone. Sono stati, inoltre, sequestrati 1.263 punti clandestini di raccolta scommesse, 534 apparecchi “Totem” e altri 860 congegni.
Per quel che riguarda gli apparecchi da gioco, la Guardia di Finanza ha individuato un vero e proprio “campionario” di sistemi illeciti. Tra questi vi sono l’uso di apparecchi con schede di gioco illegali e dotati di software diverso da quello autorizzato, e l’occultamento, in un doppiofondo dell’apparecchio, di schede in grado di leggere le giocate clandestine.

Gli apparecchi illegali apparentemente propongono “giochi su Internet promozionali”, ma in verità celano un’offerta di giochi d’azzardo che, in alcuni casi, può essere attivata o disattivata da remoto dal gestore stesso. I “Totem” sono apparecchi non collegati alla rete dei Monopoli di Stato che, tramite connessione Internet, consentono di accedere a siti con server posti in paesi esteri e permettono l’accesso ad un’offerta estremamente ampia che include giochi analoghi a quelli proposti dagli apparecchi legali che offrono il gioco pubblico, e che sono normati dall’art. 110 comma 6 TULPS.

In sostanza, i “Totem” rappresentano una delle forme di offerta di gioco non autorizzata e gestita dalla criminalità organizzata, alternativa all’offerta di gioco pubblico tramite AWP e VLT che è oggetto delle limitazioni territoriali previste dalle normative regionali, quale quella piemontese, emanate per il contrasto della dipendenza da gioco.

Per il 2018 l’evasione fiscale collegata a queste attività illecite è quantificata in oltre 44 milioni di euro di imposta evasa, su una base imponibile di oltre 800 milioni di euro.

L’aumento del gioco illegale in Piemonte come effetto della legge regionale

Venendo alla realtà del Piemonte, questa modalità illegale di offerta di gioco con vincita in denaro che si sta imponendo, è stata ampiamente riscontrata anche sul territorio regionale, grazie ad una imponente indagine condotta dalla DDA di Torino, che ha portato alla luce le attività illecite di un’articolazione della ‘Ndrangheta, operante prevalentemente nel capoluogo.

Il profilo che, ai fini della nostra ricerca, emerge con chiarezza, è l’impatto della legislazione regionale piemontese in materia di gioco d’azzardo sugli affari dell’associazione criminale. Si evidenzia, infatti, che gli apparecchi da gioco illegali, apostrofati come “macchinette” e gestiti dagli appartenenti al sodalizio, “funzionano nonostante il divieto regionale” e vanno a coprire la domanda di gioco in territori lasciati scoperti dall’offerta pubblica che si è fortemente ridotta.

Le leggi della domanda e dell’offerta inducono a ritenere che difficilmente dal territorio piemontese potrà evaporare una quota così rilevante di consumo di gioco (circa 2 miliardi di euro). Le politiche che, di fatto, espellono dal mercato legale quote rilevanti o, come nel caso dello scenario piemontese, maggioritarie della propensione al gioco, rappresentano, quindi, una vera manna per il malaffare.
È di indubbio interesse quanto evidenziato dal Comando Provinciale della Guardia di Finanza di Torino, appositamente interpellato dall’Eurispes, riguardo alle violazioni e sistemi di frode rilevati nel segmento degli apparecchi da gioco.

Dall’attività di controllo sul territorio della provincia di Torino, sono infatti emersi i seguenti sistemi illeciti:
forme di gioco irregolare, ossia di raccolta non registrata nei contatori degli apparecchi, con la conseguente sottrazione di base imponibile ai fini del prelievo erariale unico (PREU) e delle imposte dirette. In particolare, è emersa l’esistenza all’interno dei cabinet di numerosi apparecchi, di dispositivi (hardware e software) che permettono di gestire una modalità di gioco alternativa a quella lecita, omettendo l’invio dei dati alla rete telematica gestita dallo Stato, con conseguente evasione. Ciò risulta possibile grazie all’inserimento di una “doppia scheda” di gioco, opportunamente occultata all’interno di un doppio-fondo posto alla base dell’apparecchio, che rileva le giocate illecite non comunicate alla rete telematica di ADM, nonché al permanere negli apparecchi così detti AWP di una tecnologia che, operando con la scheda di gioco all’interno dell’apparecchio, non sfrutta le potenzialità di controllo garantibili con la connessione online real time alla rete telematica;

congegni vietati e integralmente illegali tramite alterazione/manomissione e inserimento di gioco illecito in videogiochi meno recenti e attivati con svariate modalità: a mezzo radiocomando in possesso dell’esercente, o attraverso una combinazione di tasti.

Spiega il Comando Provinciale della Guardia di Finanza: «In tutti questi casi, naturalmente, saranno danneggiati, oltre all’erario, anche il giocatore spesso ludopatico, che non avrà alcuna garanzia sulla regolarità del gioco, sulle probabilità di vincita, e sul rapporto di cash-out erogato dal dispositivo, che, di norma, sono sempre a vantaggio dei componenti del sodalizio criminoso».

Se nel 2016 gli apparecchi da gioco sequestrati sono 51, con tributi evasi per euro 476.838,00, nel 2017 gli apparecchi sequestrati sono aumentati in modo esponenziale fino a 2.443, con una somma evasa pari a euro 952.708,00.
Nell’anno 2018, il numero degli apparecchi sequestrati risulta ridimensionato e pari a 102, ma i tributi evasi assommano ad euro 4.596.919,00.

Nei primi tre mesi del 2019, il numero degli apparecchi sequestrati torna a salire a 251, mentre non è ancora disponibile il corrispettivo dato relativo alle somme evase.